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    许正中:财政改革、地方债务与国家治理现代化

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    许正中 中共中央党校(国家行政学院)经济学部教授、博士生导师

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    从现在到2020年,是全面建成小康社会决胜期。习近平总书记在党的十九大报告中?#24247;鰨?ldquo;要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”。防范化解重大风险是三大攻坚战之一,而地方债务风险是防范化解重大风险的重要内容。今天我就来和大家谈一谈财政改革、地方债务与国家治理现代化的内容。

    一、财政?#36139;?#21019;新是改革的总枢纽

    毛泽东同志曾经指出:“国家的预算是一个重大的问题,里面?#20174;?#30528;整个国家的政策,因为它规定政府活动的范围和方向。”1954年,邓小平同志在任政务院副总理兼财政部长时也明确指出:财政工作一定要有财有政,切不可有财无政。要懂得数字中有政策,决定数字就是决定政策。数目字包含轻重缓急,哪个事该办,哪个事不该办,这是一个政治性的问题。

    党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代”。新时代一个重要的内容就是全面深化改革,习近平总书记在党的十九大报告中指出:“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义?#36139;取⑼平?#22269;家治理体系和治理能力现代化”,明确提出:到2035年,“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”;到本世纪中叶,“实现国家治理体系和治理能力现代化”。

    2014年3月,习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”在“治理”的语境下,公共政策不再简单地由政府提出,决策过?#35848;?#21152;注重倾听和吸收各种利益相关方的诉求。从根本上说,政府信任力是民众对政府的一?#27835;?#23450;的心理预期,是民众对政府人员信任、机构信任、?#36139;?#20449;任、政策信任?#22270;?#25928;信任等的总称。政府作为?#24615;?#22269;家管理经济和社会职能的主要载体,政府治理能力和水平的高低直接决定着国家整体治理水平,国家治理现代化首先体现在政府治理的现代化。

    财政创新是国家发展的主引擎。2013年11月,习近平总书记在党的十八届三中全会上提出:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的?#36139;?#20445;障。”

    社会多元复合转型是时代命题。人类在新的时代关口,往往会形成“先进生产力吊打落后生产力”的竞争格局。当今中国,正面临从农业社会迅速工业化并向?#20999;?#31038;会转型的关键时期。在这个关键时期,方向的选择重于传统方法的挖掘,新旧生产力的选择重于传统潜能的奋斗,?#24403;?#26032;技术革命的决心将造就梦幻般的新的机遇。

    世界政治史就是一部财政创新史。目前,地方债务是经济发展的一大潜在风险,我们到了重构新型财政?#36139;?#30340;新时期。构建社会信用经济体系是财税?#36139;?#25913;革的主要内容。

    负债发展是地方发展的新常态。地方政府性债务组?#20064;?#21547;了复杂和高风险的财政结构,成为地方财政风险的核心,是我国当前财政领域的一个突出问题。特别是政府债务财政化、金融债务财政化、部门债务财政化、社会债务财政化的倾向日益加剧,将不断影响财政的稳定性,加大地方财政风险,?#29616;?#23041;胁财政的正常运?#26657;?#24433;响政府的公信力,影响政府职能的正常发挥,影响国民经济健康发展和社会稳定。从这个意义上看,财政?#36139;?#23433;排和政策措施是强化地方政府性债务管理的主线和关键?#26041;凇?/p>

    二、地方政府债务风险总体判断

    一是地方债务存续余额增速有所下降,总体债务风险可控。地方政府债务结构显性化趋势明显,整体负债水平呈?#27835;?#39640;东低、北高?#31995;?#30340;地理特征。

    二是城投公司债务规模庞大,债务偿付压力高企,隐形负债仍将是地方债务重要风险点。总体来看,包括城投债在内的地方债务率总体偏高,地方财政收入普遍缺乏对债务的保障能力,短期内城投公司仍是地方债务重要的系统性风险点。

    三是不少地方债务规模超过传统警戒线。地区经济与财政的发达程度和地方政府债务规模并无明显线性关系。

    造成当前公共投资负债高风险的成因:一是运作不规范,地方政府超出职能范围,介入一般市场竞争领域;二是管理分散,政出多门,难以形成合力,影响?#24230;?#36164;功能充分发挥;三是缺乏总量约束,地方政府单纯从需要出发融资,易超越偿还能力;四是监管机制不健全。

    三、现代地方债务评级评估总框架

    地方债务规模与风险如何看?怎么测?地方债务风险是指地方政府承担债务但无能力按期还本?#26029;?#30340;可能性以及相应产生的后果,而新增债务空间是地方政府在现有债务之外还可以举借的最大债务额度。因此,对于地方债务风险的度量,转化为针对地方政府新增债务空间的测算。地方政府债务风险越高,其新增债务空间越小甚至为负?#25285;?#21487;见,地方政府新增债务空间是地方债务风险的逆向指标。

    政府偿债来源与负债平衡表(如图1所示)。政府的新增债务偿还能力决定其新增债务空间的大小,由总债务和存量债务偿还能力共同决定。新增债务偿还能力?#20174;?#20102;地方政府债务的安全保障程度,即偿债能力安全度。其中,总债务偿还能力是存量和新增债务安全保障程度的上限,由政府最大安全负债数量边界工具进行测算;存量债务偿还能力?#20174;?#20102;地方政府截至受评时点的存量债务安全度,由政府偿债来源与负债平衡表工具进行计算。

    表格 图1

    图1 政府偿债来源与负债平衡表

    地方债务评级方法?#27835;?#26694;架(如图2-5所示)。首先,计算偿债来源与其财富创造能力的偏离度。通过综合考察偿债环境、财富创造能力和偿债来源,得到地方政府偿债来源与其财富创造能力的偏离度。其次,计算偿债能力安全度指数。综合运用最大安全负债数量边界、偿债来源与负债平衡等技术计算总债务偿付能力、存量债务偿付能力和新增债务偿付能力,得到偿债能力安全度指数。第三,得到初?#25216;?#21035;。将偿债来源与财富创造能力的偏离度指数和偿债能力安全度指数结合,得到地方政府的初?#25216;?#21035;。最后,得到最终级别。由于地方政府的个体差异较大,通过调整项对地方政府特殊情况的判断,客观、合理地揭示债务风险。通过违约历史、上级政府对下级政府财政的影响?#36739;?#25351;标对初?#25216;?#21035;进行调整,得到最终级别。

    表格 图2

    图2 偿债环境要素和权重设置表

    表格 图3

    图3 偿债能力指标和权重设置表

    表格 图4

    图4 财富创造能力要素、指标和权重设置表

    表格 图5

    图5 偿债来源要素、指标和权重设置表

    四、新时代构建?#20999;?#31038;会建设信用政府

    大数据作为一项重要的技术变革对国家治理模?#35762;?#29983;巨大影响,基于区块链技术帮助人类解决“数据协作”中的数据真实性、可靠?#38498;?#23433;全性的问题,逐步建立起一套公开透明的数据质?#31185;?#20215;体系,让数据提供方输出的结果日趋真实和可信,从而使得提供服务的能力也更加?#34892;А?/p>

    数据成为?#20999;?#31038;会的新能源。大数据使信息具有开放的结构和开放的内容,更多的人可以参与其中,更多的信息得到共享,同时,大数据时代信息流向的多元性冲击着既有的政府结构。政府既有的权力分工呈现出条块?#25351;?#30340;结构,这种结构以官僚?#39057;?#35268;范化和标准化为标准,权力传导的方向和边界有清晰的界定。而大数据时代即时性的传播技术使得海量数据迅速传播,公众可以在拥有网络的情况下通过电脑、手机等智能?#25945;?#38543;时随地更新信息。当每个数据中心都可以成为权力中心的时候,大数据时代政府管理无疑大大增加了难度。建设以区块链技术应用为支撑的高效透明政府,是提升政府公信力和执行力的崭新亮点,给政府创新带来了新的机遇和挑战。一方面,区块链在政府治理及服务创新方面具有广泛的应用前景和发展空间,能?#34892;贫?#25919;府角色转换和职能转变,促进政府组织结构扁平化、治理及服务过程透明化,提升政府创新绩效,提高政府数据安全,有利于建设智能化和可信任的政府。另一方面,区块链技术也对政府传统职能、管理机制、法规?#36139;?#31561;带来一系列挑战。

    如何提升?#20999;?#31038;会国家全球治理能力?#35838;?#35748;为以下四个方面至关重要:一是利益与理念向?#36139;?#36716;化的能力;二是保持国内外?#36139;任?#23450;性的能力;三是?#36139;?#35299;释和执行国?#21490;?#20013;性?#36139;?#30340;能力;四是解决“集体行动难题”的能力。

    在?#20999;?#31038;会,产权清晰、股权激励、智权创造、税权规范、资权创利是微观经济的五大载体。

    提高政府公信力,谨防“塔西佗陷阱”。2014年3月,习近平总书记在河南省兰考县委常委扩大会议上发表重要讲话,指出:“如果群众观点丢掉了,群众立场?#23601;?#20102;,群众路线走偏了,群众眼里就没有你。古罗马历史学家塔西佗提出了一个理论,说当公权力失去公信力时,无论发表什么?#26376;邸?#26080;论做什么事,社会都会给以负面评价。这就是‘塔西佗陷阱’。我们当?#24187;?#26377;走到这一步,但存在的问题也不?#35762;謊现兀?#24517;须下大气力加以解决。”

    政府是行使公共权力、从事公共管理的部门,一?#34892;?#20026;?#23478;?#20197;公共信任为前提和基础,提升政府信任力既是加快政府自身改革和建设步伐的客观需要,也是提高政府行政能力的重要途径。

    在?#20999;?#31038;会多元异构社会结构中,公众敏捷感知行政服务质量。公众对政府政策执行过程中的服务质量即行政服务水平进行总体评价,对政府的信任程度受政府机关如何管理服务、如何处理与民众的关系等管理行为影响。政府的服务质量,特别是政策的?#36139;?#26159;否在一定程度上敏捷感知了公众需求,将直接影响政府的公信力。

    打造信用政府,提升政府公信力。马克思主义者认为,信用是建立在货币借贷与偿还能力基础上的经济关系,信任是信用的基础或前提,这?#20013;?#20219;来?#20174;?#19968;个人?#23548;视?#26377;或公众认为他拥有的?#26102;盡?#25552;高政府的信用就是提高政府的公信力。从政府的角度讲,公信力是政府赢得信用的一种能力,它?#20174;?#20102;政府的影响力;从公众的角度看,公信力也是社会成员对政府的信任程度。

    发展?#20999;?#25919;务,建设服务型政府。区块链技术可以帮助人类解决“数据协作”中的数据真实性、可靠?#38498;?#23433;全性的问题。作为信任连接器,它不需要机构将数据共享出来就可以把数据协作的过程,包括数据请求、数据提供、数据评价等过程信息记录在区块链上,借助区块链去中心化的方式保证过程信息不可篡改,永久可追溯。

    ?#20999;?#25919;务的建设围绕政务数据精准推送展开,通过云计算、数据挖掘等技术向公众提供更加精细化、个性化的服务。通过?#20999;?#25919;务建设,提高城市管理工作的精?#33539;取?#25935;捷度、高效性,为公众创造和?#22330;?#25972;洁、安全、优美的城市环境,逐步实现服务型政府的目标。

    ?#20999;?#31038;会呼唤政府再造。“再造”不同于一般意义上的“改革”“重组”或“精简”,再造改变政府体?#39057;腄NA,重构政府的体制目标、激励机制、责任机制、权力架构以及组织文化。

    ?#20999;?#31038;会政府职能转变。习近平总书记在党的十九大报告中?#24247;鰨?#35201;“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”政府职能由重管制向重服务转换,是全球公共治理改革与发展的导向和目标。依托?#20999;?#31038;会组织架构构建智慧型政府,是转变政府职能、打造服务型政府的重要举措。

    我今天就讲到这里,谢谢大家。

    (根据宣讲家网报告整理编辑,

    未经许可,不得印刷、出版,违者追究法律责任)

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